摘要：保持学生天性、激发学生兴趣、发展素质教育是学生减负政策的原初目的。国家减负政策的出台， 压缩了学校的教育时间与教育权力， 旨在为学生教育留白， 结果引发了学校、市场和家长的一系列反应。学生减负加剧了城乡学生教育机会的分化：城市学生在减负政策推行后能够获得来自学校、市场和家庭三方面的教育机会；农村学生在学校教育弱化之后， 却无法获得家庭和市场的及时补缺， 教育机会更为稀薄。城市学生的教育呈现出发展状态， 农村学生的教育则表现出维持或后退的状态， 城乡教育差距进一步扩大。要缩小城乡教育的差距， 必须正视国家在教育不公中的调试作用。
关键词：学生减负； 权力让渡； 教育机会； 城乡差异； 阶层固化；
Burden-relief Policy and Differentiation of Education Opportunities Between Urban and Rural Areas
Abstract:To maintain the inborn nature of students, stimulate their interest and develop quality education was the original purpose of burden-relief policies for students. The introduction of the national burden relief policies, which reduced educational time and power of schools, aims to leave blank spaces for students' education but only to be met with a chain of reactions from schools, markets and parents. Burden reduction for students had exacerbated the chasm between urban and rural education. Students in urban areas could enjoy educational opportunities from school, market and family after the implementation of the burden relief policy. In comparison, after the school education reduced its role, education for students in rural areas could not be compensated in time from their family and the market, leaving education opportunities slimmer. The education of students in urban areas showed development, but for students in rural areas, their education could only be sustained or even moved backwards. The gap between urban and rural education has further widened. To narrow the gap between urban and rural education, the state's debugging role in educational injustice must be taken into serious consideration.
Keyword:burden relief for students; power transfer; educational opportunities; urban and rural differences; stratification;
一、问题的提出
近年来， 学生负担过重问题成为社会关注的热点和教育部门整治的重点。2009年教育部颁布《关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》 （后称《指导意见》） , 要求科学安排作息时间， 切实减轻学生过重课业负担， 严格执行课程计划， 切实提高教育教学质量， 严格规范考试科目与次数， 逐步完善教育评价办法， 等等。一些省市教育部门积极响应中央政策， 分别出台相应政策回应社会吁求。2018年2月， 教育部办公厅等四部门联合发布《关于切实减轻中小学生课外负担。开展校外培训机构专项治理行动》的通知， 规范校外培训机构及其活动， 力求推动解决中小学生过重课外负担问题， 确保中小学生健康成长， 再一次将“减负”问题纵深推进， 引发社会各界的极大关注和广泛探讨。
学生负担从客观上分类， 可以分为身体负担、智力负担和非智力负担， 以及教学内容相关的负担和教学内容外的负担。[1]从主观体验的角度来看， 学生负担是学生基于学习能力、学习承受力的一种学习感受。[2]有研究者认为， 学生负担是应试教育下的恶果， 为学生减负是素质教育的开始， 可以增强学生认知、培养学生的创造力和探索精神。[3]吊诡的是， 尽管国家出台文件并严格要求学校为学生减负， 但在减负政策出台执行几年后却引来一片反对的声音， 比如一些家长困惑于如何破解“三点半难题”1, 一些家长对此政策并不“买账”2.总体上来看， 学生减负政策是低效甚至是失败的， 在城乡之间均未实现政策原初目标， 城市学生竞争压力剧增， 农村学生则被排斥出竞争序列。部分研究者讨论了减负政策执行的问题。孟照海认为， “部门割据”的碎片化改革、“避重就轻”的外围性改革与“政治正确”的仪式化改革是“减负”政策低效的深层原因。[4]马健生、吴佳妮则认为， 中小学生学业负担过重实际上并不在于“过重”与否， 而是由于时间分配不均衡、不合理以至于阻碍了学生的全面可持续发展。由于多主体和多时空的影响， 导致学业时间的分配出现错位， 以至于出现“明减暗增”“校内减校外增”“口是心非”等怪相。[5]
学生减负政策所涉及的关键问题是学生减负之后的时间如何支配以及由谁来支配。就目前发展的情况来看， 城市学生在学校减负后， 多出的时间被各种教育培训机构所占据， 而农村学生则处于自由放任状态。陈纳指出， 学生减负政策实施的后果是， 学校只能为学生提供底线教育， 富人可以利用减负争取时间采取其他方式为子女赢得全面发展， 而大多数家庭无力参与富人的游戏， 只能失去接受全面教育的机会。[6]减负政策一方面放大了经济差异所带来的后果， 另一方面则凸显了城乡教育的差异， 城乡教育在减负政策推行后呈现出新的格局， 学生在不同教育格局下的教育机会差异扩大化。因此， 研究学生减负政策对于城乡教育分化的影响显得尤其必要。
本文首先探讨“学生减负”话语是如何被建构起来的， 然后基于笔者2017年5月在南京市S区4所中小学和1所大型培训机构开展的城乡教育调研， 通过半结构式访谈所获得的一手资料展开分析， 通过分析学生减负政策下学校、家庭和市场三者在教育上投入的城乡差异， 探讨城乡学生在教育机会上的差别， 由此反思学生减负政策实施的后果。江苏省在教育部颁布《指导意见》之后出台了《关于进一步规范中小学办学行为， 深入实施素质教育的意见》， 其中心点就是规范中小学办学行为而作出的“五严”规定， “五严”规定又被称为教育新政。教育新政将学生减负政策实践推向高潮。南京市作为江苏省的省会城市， 在政策执行上严格规范， 通过分析南京经验， 能够清晰呈现减负政策的效果和影响， 具有一定的典型性和代表性。
二、“学生减负”话语的双重建构
中国教育素来以严厉着称， 讲究个体的勤奋， “勤耕苦读”“凿壁借光”“十年寒窗”等表述塑造了学生的“苦行僧”形象， 学生必须依靠自我努力获得知识的增进， 通过勤耕苦读争取读书时间， 增加他们在教育竞争中取胜的机会。因此， 历史上中国教育的主旋律是严厉与勤奋。“学生减负”这一话语之所以成为当前教育领域的主流话语， 实际上经历了双重建构的过程。
（一） “快乐教育”的理念建构
斯宾塞是快乐教育的提倡者， “让学习成为一种快乐而非痛苦的事情……我们要听从自然的指令， 使我们的教学程序合乎生命规律”[7]28.斯宾塞的教育观念基于自然主义、功利主义和乐趣教学教育理念。自然主义强调教育要遵从孩子的自然属性， 要适应儿童心智发展顺序， 按照从简单到复杂， 从简略到精确， 从具体到抽象， 从现象到理论， 从经验到推理， 从传授到自学的规则进行教育教学。[8]快乐教育的思想， 可以总结为以下几点：一是教育要适应学生的天性， 根据学生的特点来施教；二是要明确教育与人生的目的是快乐而非压抑人性， 换言之， 要注重生活与学习的幸福指数；三是要注重教育的技术， 学会将知识通过更高效率、更有趣的方式传递给学生。
中国对于快乐教育的推崇源于对应试教育的反思。由于应试教育是一种淘汰选拔的教育， 以考试分数作为评价教与学的绝对依据， 以升学为轴心设置课程和安排教育内容， 以追求升学率为直接目标， 从而加重儿童和青少年的学习负担和精神压力， 影响未成年人的身心健康和发展， 因此招致广泛的批评。[9]相反， 快乐教育是教师乐教、学生乐学， 愉快、愉悦情绪体验贯穿快乐教育始终， 学生能够获得生动、活泼、主动的全面发展的教育模式。[10]相比之下， 快乐教育更加全面、积极、健康和阳光， 而应试教育更加严苛、残酷、痛苦和无情。在二者的对比之下， 快乐教育成为孩子快乐成长与健康发展的代名词， 亦成为社会公众愿意接受的教育理念“新宠儿”.
（二） “学生减负”的政策支持
我国教育部门从20世纪60年代起就开始关注到学生负担过重的问题， 陆陆续续出台多份关于“学生减负”的文件。1964年， 中共中央、国务院批转了教育部临时党组《关于克服中小学生负担过重现象和提高教育质量的报告》， 要求克服中小学校学生学习负担过重的现象和片面追求升学的思想。1988年， 国家教育委员会出台《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》， 要求采取措施纠正违背教育规律的做法， 保证学校的正常教学秩序， 使儿童少年在德、智、体、美诸方面生动活泼地健康成长。2000年， 教育部发布《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》， 指出学生负担过重现象至今仍没有从根本上得到有效遏止， 要求尽快改变这一状况。2006年教育部又下发意见要求各地认真贯彻落实《义务教育法》， 进一步规范义务教育办学行为， 其中涉及为学生减负对学校教学时间、考核测试等方面的要求。2009年， 教育部出台《关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》， 要求具体分析当地中小学办学行为、学生课业负担及体质健康状况， 研究制定符合当地实际的管理办法。2018年教育部等四部门发布《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》， 重拳出击整治非学历文化教育类培训机构中以“应试”为导向的培训行为， 保障中小学生健康成长。
一系列的学生减负政策从学生教科书和教辅资料的使用、学生上课时间、学生考核、成绩管理等方面进行限制和规定。随着社会的发展和多元需求的出现， 政策规定日益精细化， 对于如何减负的要求越来越多， 且越来越严格。相关政策的出台表明国家教育部门对于学生健康成长的关注。“学生减负”与学生健康成长的关联， 暗含了关于学生成长的理论预设， 即学生健康成长的前提条件是学业负担不能过重， 否则会压抑他们的天性；减轻他们的学业负担后， 相对自由的学习能够保障他们健康快乐成长。国家出台学生减负的政策规定， 不断强化减负话语的正确性。在教育部文件精神的指导下， 一些省份出台了相应政策， 比如江苏省教育厅出台《关于进一步规范中小学办学行为深入实施素质教育的意见》， 要求严格禁止下达高 （中） 考升学指标， 严格控制学生在校集中教学活动时间， 严格执行国家课程计划， 严格规范考试和招生管理， 严格制止义务教育办学中的违法行为， 从而为学生减轻学业负担， 深化推进素质教育发展。
在快乐教育的理念建构和学生减负的政策支持下， 学生负担问题变成一个教育错误， 成为学校要极力规避的重要问题， 而快乐教育和学生减负成功实现了从哲学正确向政治正确的转化， 后者成为学校要极力倡导和追逐的教育目标。
三、减负政策下学生教育机会的城乡差异
学生减负的原初目标是为了减轻学习压力， 保持学生天性， 激发学生兴趣， 发展素质教育。由于政策要求缩短学生在校学习时间， 降低学习难度， 从而引发了学校、家庭与市场等教育主体的反应。学校收缩部分教育权力， 为学生教育空间留白， 由家长与市场填补， 但城乡之间由于学校调试能力、家庭承接能力和市场补充能力存在差异， 三方主体的反应能力加剧了城乡学生在教育机会上的差距。
（一） 学生减负后城乡学校的教育差异
学生减负的核心是减小学生的学习压力， 主要方式是通过减少学生在校学习时间、减少家庭作业、取消竞争机制来释放学生压力。学校是减负的主体， 承担减负的主要任务。政策出台后， 学校要根据减负要求重新调整课程时间、内容和结构。一方面， 学校压缩了学生的在校时间， 放学时间提前至下午两点至四点之间；另一方面， 学校设法为学生减压， 通过改变学校课程内容， 减少考试次数， 调整课程教授方式， 为学生营造轻松的学习氛围。城乡学校执行同样的减负政策， 但由于教育环境和师资力量的差异， 城市学校和乡村学校在政策执行后的反应不一样。
一是教育竞争环境的激烈程度影响城乡学校的政策调试方向与力度。在推行减负政策后， 教育部门弱化了教学成绩的比较， 但并不意味着学校之间不再竞争。由于城市学校数量众多， 学生选择多元， 学校之间为了争夺优质生源， 让家长满意， 仍旧会通过教学成绩等方面的表现来吸引优生就读， 因此学校在减负之后， 会选择在更短时间内完成与减负前同等的任务， 通过保障学生的学习成绩以确立学校在校际竞争中的优胜地位。
S区实验小学为推动素质教育开展了诸多活动， 增加了素质教育活动开展的时间， 但是仍旧将学生的学习成绩摆在重要位置。实验小学要求教师严肃对待课程， 不得随意调整课程安排， 整顿班级学习风气， 保证每节课的效率。学校教师在学生减负之后会自主研发其他教育模式， 提高学生的学习热情， 因此该校学生的成绩排名居于全区首位。
由于越来越多农村学生集中到城区学校就读， 导致乡村学校生源急剧流失， 乡村学校的数量也相应减少， 一般情况下一个乡镇只保留一所乡镇初中和一所中心小学。乡镇学校既缺乏竞争环境， 也缺乏竞争动力。因此， 在推行学生减负政策后， 乡镇学校乐意接受上级的规定， 为学生提前放学， 并降低学习难度， 乡镇学校的教学质量持续下降。
S区J镇中学在2009年曾是全区数一数二的初中， 学生数最高峰达到1 200多人。后来由于当地人口外流， 学生人数降至2017年的210人， 成绩也滑至全区十名开外。由于小升初不用考试， 该校初二年级有许多学生不认识字， 稍微难管一点的学生老师也不管了。学校老师上完课之后就看看电视、玩玩手机、淘淘宝、种种菜， 毫无动力去提升自身的教学能力与水平。正如S区D镇小学的吴老师所言， “现在的乡村老师都是凭良心上课， 上好上差一个样”.
二是教育资源流量影响城乡学校的政策调试能力与教育活力。国家推行学生减负政策的主要目的是为了大力发展素质教育， 学校在减负之后要进行教学内容的调整， 比如要增加选修课的数量、丰富课外活动等。学校进行政策调试的前提是拥有足够数量的资源来适应新的政策要求。就当前城乡学校的资源状况来看， 城市学校配置的教师资源相对充足， 学校经费也更加有保障， 因此能够在减负政策后， 根据学校的实际情况开展丰富多彩的活动， 城市学校教育充满活力。比如南京S区的第三小学为了建构书香校园， 开展了图书跳蚤市场、书香家庭、图书屋、学生个人朗读比赛、读书小明星、读书节等活动。3
农村学校在学生减负以后， 由于缺乏专业的教师队伍， 学校活动经费也无法保障， 许多活动无法开展起来， 即使是教育部门要求的活动也多流于形式， 在教学时间被压缩之后， 农村的校园生活更加单调。S区J镇中学于2012年投入120万建设一栋综合楼， 配备图书室、多功能报告厅、音乐室、美术室、实验室等活动室， 但该栋楼从未使用过， 一直处于闲置状态， 学生的课外活动主要是看各种言情、武侠、穿越类小说， 如果没有老师带领， 篮球都没法打。
城乡教育长期存在一定的差距， 城市在教师资源、经费保障、教学理念等方面更胜一筹， 当国家要求城乡学校共同推进减负政策时， 不同学校的反应能力不一样。显然， 城市学校的反应更加灵敏， 在减负后， 城市学校一方面能够继续保持教育质量， 另一方面能够开拓素质教育项目， 增加学校教育的丰富性。农村学校则由于诸多限制， 只能被动地按照国家减负要求进行政策调试， 在降低教学难度和教学质量的同时， 无法开展素质教育项目， 学生的学习生活变得单调和无趣。一言以蔽之， 学生减负政策的实施进一步凸显了城乡学校教育能力的不对称性， 城乡学生接受的教育质量差距亦随之拉大。
（二） 市场教育机构发展的城乡差异
我国中小学市场教育机构可以分为三种类型：一是培优教育；二是托管照料；三是辅导教育。培优教育存在时间长， 是学校教育外基于个人兴趣爱好的业余培训， 比如为学生提供舞蹈、音乐、书法、演讲、朗诵、奥数等培训服务。托管照料是为了弥补家庭照料不足而兴起的市场教育机构， 主要为学生提供中晚餐， 在学生放学后看护照料。辅导教育是学校教育的替代， 扮演着与学校老师相似的功能， 为学生提供各个科目的预习与复习指导， 教授相应的课程， 帮助学生消化学校课堂未消化的知识等。培优教育是学校教育的补充， 而托管教育与辅导教育却是学校教育权力让渡带来的结果。
自推行学生减负政策以后， 学校将学生放学时间大大提前， 此时学生家长都还未下班， 无人照顾小孩， 家长不得不将孩子托付给托管机构代为照料。学生放学后无事可做， 许多家长选择将孩子放在培训机构中， 利用放学后的时间继续学习。根据中国教育学会的报告显示， 2016年我国中小学课外辅导行业市场规模超过8 000亿元， 参加学生规模超过1.37亿人次， 辅导机构教师规模700万~850万人。[11]学校将教育时间压缩， 家长无力承接教育责任， 从而为市场承接学校与家庭的教育职能提供了机会。
由于市场教育机构依循市场规则发展， 一方面能够即时提供多元的教育服务， 另一方面需要按照市场原则花钱购买。因此， 市场教育服务主要在城市扩张， 农村则显得尤为萧条。在城市， 由于学生家庭购买力强， 学生上教育培训机构方便， 城市发展出数量繁多、类型多样的教育培训机构， 包括培优机构、托管机构和辅导机构等， 城市学生只要花钱就可以享受到所需要的教育服务。在农村， 由于学生家庭购买力相对较弱， 且学生分散居住在不同村庄， 放学后要坐统一校车回家， 上培训机构极不方便， 农村中的市场教育机构屈指可数， 形式单一， 大多数农村学生无力承担市场教育服务， 少数经济条件较好的家庭也难以在农村中购买到需要的教育服务。南京S区城区4所小学附近有不少于40家教育培训机构， 提供各种教育服务；而位于乡镇的D镇小学门口仅1家托管机构， 主要是为家住乡镇的学生而设， 再无其他类型的教育服务机构。
（三） 家庭教育与购买能力的城乡差异
学校在教育上退缩的后果是将家庭高度卷入教育领域中来， 也即意味着家庭对学生的影响加大。家庭对学生的教育影响表现在两个方面：一是家庭成员的教育素养；二是家庭的教育期待与教育投入。有研究表明， 社会阶层越高， 其拥有的教育资源也就越多， 而处于社会底层的人群及其子女， 拥有的资源往往越少， 教育机会的分配明显的是向家庭出身背景优越和社会地位较高的人倾斜。[12]当学校退缩以后， 家庭的作用凸显， 教育机会的不公平就更加明显。
一是学校在减负以后， 城市家长不得已扮演起“陪读”角色， 接受“家长作业”;农村家长则始终处于缺位状态。S区教育局规定了学生完成书面家庭作业的时间， 学校为了不违规， 一方面要求学生家长陪伴学生完成作业， 并检查作业正确率， 汇报学生完成作业的时间；另一方面压缩书面家庭作业的时间， 但增加非书面的家庭作业， 比如要求家长陪伴孩子阅读、朗诵、背诵等。这两项改变都将家长深深卷入学生教育中。在城市， 由于家长文化水平相对较高， 且下班后时间相对充裕， 基本能够陪伴孩子完成家庭作业， 并能够给予有益的指导。在农村， 许多家长文化水平有限， 一些父母在本地工厂上班或者到异地务工， 无暇在晚间陪伴孩子， 更无法给予他们学习上的指导， 农村学生只能自己独立完成作业， 更多的学生不会去写家庭作业， 现在学生不写作业成为农村教师最为头疼的问题之一。
二是在学校教育留白后， 城市家长有能力购买市场服务弥补学校教育之不足， 农村家长则无力购买市场教育服务。对于城市家庭而言， 由于家庭经济能力更强， 在家庭无法顺利接手教育责任时， 家长可以通过购买市场教育服务， 尽管购买市场服务对于大多数城市家庭也是被动的选择。城市学生在放学以后， 直接到培训机构写作业或参与特长培训， 填充放学过早留下的空白时间。相比之下， 农村家庭购买市场化服务的能力要弱得多。如果农村的学生要参加培训项目， 必须到城里， 且要从小就学， 因此需要家中有专人接送， 农村家庭根本承担不起。农村家庭主要依靠半工半耕的收入， 收入能力有限， 积累能力较弱。所以， 在学校实行学生减负政策以后， 家长无法陪伴和教育孩子， 农村学生就成为没人看管的孩子。农村学生在下午两三点钟放学后， 回家写完作业就开始玩手机、聊天、玩游戏、看电视， 有的学生经常玩手机到深夜12点。而一些调皮的孩子则到处游荡， 甚至搞各种破坏活动。
城市家庭和农村家庭在家庭自身教育能力和市场教育购买能力上表现出明显的差异。显然， 城市家庭在家庭教育和购买能力上更强， 农村家庭在两者上都表现较弱， 在购买市场教育服务的能力上尤弱。家庭教育自身的能力难以改变， 当学校为教育留白， 让家庭深入参与教育活动后， 家庭本身的差距就会通过购买市场教育服务的能力体现出来。家庭越富有， 购买能力越强， 也就意味着教育机会越多；反之， 家庭越是处于底层， 购买能力越弱， 意味着教育机会越少。学校的退缩， 使得作为公共品的教育丧失公平性和普惠性， 教育借助家庭和市场沦为私人物品或准私人物品。
四、减负后城乡教育分化与国家责任
（一） 减负后城乡学生的两种教育状态
从学校教育、市场教育和家庭教育三方面对城乡学生的教育环境进行比较发现：在国家出台学生减负政策后， 城市学校可以适度调整保证昂扬的教育姿态；城市的教育市场乘势兴起， 发展了多样化的教育服务；城市家庭尽管存在教育承接压力， 但家庭成员依靠自身素质与经济能力能够保障学生享受优质的家庭教育和多样的市场教育。城市学生在减负后仍然拥有各种类型的教育机会， 呈现出发展型的教育状态。相反， 农村学校则由于缺乏竞争而有所放松；农村教育市场发展有限， 市场教育服务单一；农村家庭因文化水平和经济实力限制， 不能依靠自身能力弥补学校教育的不足， 亦无力购买市场教育服务。农村学生在减负后的教育机会变得愈益稀薄， 呈现出维持型甚至退步型的教育状态 （见表1） .
表1 学生减负后不同主体的教育表现与城乡学生的教育状态
